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ARECERES DO CONSEPARECERES DO CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA PARECER TC-006395.989.23-9 CONSULTA Consulente: Prefeitura Muni- cipal de Irapuã. Assunto: Consulta acerca da contagem de tempo de serviço prestado durante o período vedado pela Lei Complementar nº 173/2020, para todos os efeitos admi- nistrativos, inclusive com consequência financeira. Advoga- do: Willians Kester Millan (OAB/SP nº 309.947). Procurador de Contas: Thiago Pinheiro Lima. TC-006449.989.23-5 CON- SULTA Consulente: Prefeitura Municipal de Sales. Assunto: Consulta acerca da contagem de tempo de serviço prestado durante o período vedado pela Lei Complementar nº 173/ 2020, para todos os efeitos administrativos, inclusive com consequência financeira. Advogado: Willians Kester Millan (OAB/SP nº 309.947). Procurador de Contas: Thiago Pinheiro Lima. CONSULTAS. LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020. PRO- GRAMA FEDERATIVO DE COMBATE AO CORONAVÍRUS. GAS- TO PÚBLICO. DESPESAS COM PESSOAL. PRECEITOS QUE RESTRINGEM A GERAÇÃO E O AUMENTO DA DESPESA. NOR- MA CUJA CONSTITUCIONALIDADE FOI RATIFICADA PELO E. STF. CONTROLE QUE IGUALMENTE REVELOU A NATUREZA DE DIREITO FINANCEIRO DA NORMA. CARACTERÍSTICA JU- RÍDICA QUE LIMITA SEUS EFEITOS À ESFERA DAS FINANÇAS PÚBLICAS. DISPOSIÇÕES QUE, POR ISSO, NÃO SÃO IDÔNEAS PARA RESTRINGIR OU MODIFICAR O REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. PRESERVAÇÃO DE DIREITOS AS- SENTADOS NOS RESPECTIVOS ESTATUTOS. AVERBAÇÃO DE VANTAGENS E ADICIONAIS AUFERIDOS NO PERÍODO DE EX- CEÇÃO DA NORMA. POSSIBILIDADE. REPERCUSSÃO FINAN- CEIRA QUE, CONTUDO, DEVE OPERAR EFEITOS SOMENTE A PARTIR DE 1º/1/2022. PARECER QUE CONHECE DAS CON- SULTAS E RESPONDE AOS INTERESSADOS SOBRE OS QUESI- TOS FORMULADOS Vistos, relatados e discutidos os autos identificados na epí- grafe, processos em que foram examinadas consultas formu- ladas em face da edição da Lei Complementar Federal nº 173, de 27 de maio de 2020. Os autos integraram a pauta do E. Plenário do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo em sessão de 12 de julho de 2023 e, pelo voto dos Conselhei- ros Renato Martins Costa, Relator, Antonio Roque Citadini, Ed- gard Camargo Rodrigues, Robson Marinho e Cristiana de Cas- tro Moraes, e do Substituto de Conselheiro Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, na conformidade do previsto no artigo 2º, inciso XXV, da Lei Complementar nº 709/93 e no artigo 53, Pa- rágrafo Único, item 8, do Regimento Interno e das correspon- dentes notas taquigráficas, deliberou-se, em preliminar, co- nhecer dos pedidos como Consultas e, quanto ao mérito, nos termos do artigo 117, §1º, item 5, do Regimento Interno, ex- pede o presente PARECER em resposta às consultas formula- das, com Declaração de Voto Vencedor, conforme segue: Os quesitos que fundamentam a matéria consultada pelos Exe- cutivos de Irapuã e Sales permitem revisitar, como há pouco referi, tema que tive a oportunidade de relatar a Vossas Exce- lências em passado não muito distante, com perspectiva dis- tinta, é certo, mas igualmente em sede de consultas inciden- tes sobre variados conteúdos da mesma Lei Complementar nº 173/2020, que àquela altura repercutia seus primeiros efei- tos logo após a sanção Presidencial. Recordo, com isso, que as indagações então submetidas a este E. Plenário suscita- ram debate de espectro mais amplo, dedicado que foi ao exa- me de diferentes dispositivos daquela norma, num momento em que, aliás, nosso Tribunal não media esforços para, já pre- servando os princípios da Responsabilidade Fiscal, orientar os jurisdicionados quanto à gestão pública em meio à crise agra- vada pela pandemia. Lembro, dessa maneira, que este E. Ple- nário admitiu o temperamento necessário ao dimensionamen- to da eficácia da norma complementar que, ao ser integrada verticalmente ao ordenamento, “em algum momento revelaria particularidades suficientes para propiciar modos distintos de subsunção nos diferentes planos da União, Estados, DF e Municípios”. Também lembro das ressal- vas estabelecidas no texto e que seriam suficientes para ame- nizar certas restrições decorrentes do período de exceção (ve- rificado entre a publicação do texto legal em 28/5/2020 e o dia 31/12/2021), como no caso do ato de despesa ampara- do em determinação legal anterior à calamidade, se não resul- tante aumento de despesa, abordagem absolutamente sinto- nizada, aliás, com as garantias constitucionais do direito ad- quirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada (CF, Art. 5º, inciso XXXVI). Recordo, igualmente, dos pressupostos en- tão dimensionados para a avaliação dos quesitos, os quais, a propósito, prevalecem em qualquer Consulta, notadamente no que se refere ao viés eminentemente teórico das abordagens, ainda que de tudo naturalmente se abstraiam projeções para o enfretamento de situações análogas concretas. E por isso, penso interessante iniciar esta análise partindo da curva de aprendizagem que as referidas consultas anteriormente nos proporcionaram, inclusive porque as questões que agora de- mandam o pronunciamento desta E. Corte focam essencial- mente o conteúdo do artigo 8º da lei e, naturalmente, as reper- cussões decorrentes da combinação de seus incisos I e IX1 , aspectos que, mutatis mutandis, já haviam suscitado nossa preocupação. Rememorando aquele debate, portanto, a então leitura do art. 8º da norma complementar foi feita no sentido de se concluir que o intervalo que restringiu, tanto a conces- são de vantagens econômicas (inciso I) como a contagem do respectivo tempo de Serviço Público como de período aquisi- tivo 1 “Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Com- plementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de: I - conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judi- cial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública; [...] IX - contar esse tempo como de perío- do aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais me- canismos equivalentes que aumentem a despesa com pesso- al em decorrência da aquisição de determinado tempo de ser- viço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins [...]”. necessário à implantação de anuênios, triênios, quinquênios e licenças-prêmio (inciso IX) foi, para os fins financeiros da norma, apenas suspenso, restando assim, ao cabo da restri- ção, a retomada dos fluxos de tempo, tendo em vista o apro- veitamento dos períodos obstruídos a partir da incidência da norma2 . Tanto foi que nossa deliberação proclamou a se- guinte cláusula: “[...] as disposições temporárias da LC 173/ 2020 aqui avaliadas, na exata correspondência de sua natu- reza, têm caráter peculiar e limitado ao tempo de sua vigên- cia. Possuem como razão última aliviar a pressão nos gastos com pessoal neste período de enfrentamento da COVID-19, mas não subvertem o regime jurídico dos servidores ou anu- lam, senão adiam em tal hiato, direitos assegurados em lei. Estes seguramente serão resgatados ao final das importantes restrições ora em vigor, equilibrando-se, assim, as necessida- des extraordinárias, com a disciplina jurídica basal que orga- niza o serviço público estadual e municipal [...]” 3 . Esse as- pecto de nossa análise, portanto, restou em seguida corrobo- rado nos controles pelos quais passou a Lei Complementar nº 173/2020 desde o assentamento de nosso prejulgado, ratifi- cada sua constitucionalidade, em sede concentrada e sob di- ferentes enfoques. Dito isto, vejo a matéria aqui repaginada e suscetível de ser avaliada conforme o atual contexto. Desta- co, assim, suportando-me no alentado Parecer oferecido pelo d. MPC nestes autos4 , o julgamento pela improcedência das já referidas ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525, oportunidade em que o Excelso STF, ao reconhecer a 2Abordamos então a pos- sibilidade de complementação de tempo de serviço para fim de adicionais e licenças-prêmio, vantagens com assento no Estatuto dos Servidores do Ente Federado, com agregação do período aquisitivo contado anteriormente à publicação da Lei Complementar, concluindo que positivamente, tendo em vis- ta “[...] a intenção do legislador de, a título de não aumentar a despesa durante a calamidade, atribuir ao intervalo restriti- vo caráter de suspensão do fluxo temporal, com retomada de eventual prazo remanescente a partir do termo final de vigên- cia da lei complementar[...]” (cf TC-16638.989.20-2, Valdine- zio Luiz Cesarin, Prefeito do Município de Mineiros do Tietê). Ainda sob o enfoque dos adicionais e vantagens correlatas, se decorrentes de direitos suportados por norma anterior, in- cluindo, principalmente, as leis do orçamento (LO e LDO), con- cluímos, em princípio, que estariam preservados, ressalvadas certas alterações estruturais com reflexo direto no aumento de despesa. 3 Cf. Parte final do Dispositivo do Voto, antece- dente às respostas aos quesitos. 4 TC-6395.989.23-9, evento 28 e TC-6449.989.23-5, evento 29. constitucionalidade da Lei Complementar nº 173/2020, dela afastou eventuais vícios atribuídos ao respectivo processo legislativo iniciado pela União, ratificando, naquilo que aqui mais interessa, sua natureza de Direito Financeiro e, com isso, sua vocação para gerar efeitos, temporários e pontuais, sobre a organização financeira dos Entes Federativos, sem prejudi- car, interferir ou modificar, portanto, os Regimes Jurídicos dos Servidores Públicos então em curso. E a reconhecida natureza da Lei Complementar nº 173/2020, reitero e enfatizo, de Direi- to Financeiro por excelência, a ela atribui efeitos controlados e objetivamente modulados no espaço e no tempo circunscrito pelo período de crise aguda, tendo em vista fundamentalmen- te corrigir situações ou evitar hipóteses de desencontro en- tre receitas e despesas. Suas disposições, assim, demandam avaliação no exato contexto de eventual desbalanceamento das Finanças Públicas em face do conjunto de incertezas tra- zido com a pandemia, consubstanciando, também por isso, regime fiscal e administrativo excepcional e orientado por res- trição transitória de direitos. Daí não parecer cabível qualquer dissidência com o Regime Jurídico dos Servidores Públicos, parcela do ordenamento que a Constituição atribui a cada En- te Federativo de forma especial, no que propicia a juridiciza- ção dos diferentes suportes fáticos abstratamente arrolados no correspondente Estatuto, servindo-lhes, assim, de vetor de eficácia5 . Ou seja, quero com isso referir ao conjunto de di- reitos e obrigações, no que se incluem, naturalmente, as van- tagens pessoais e repercussões financeiras decorrentes do tempo de Serviço Público prestado, que integram a esfera ju- rídica de cada Servidor Público (“lato sensu”) e, nessa dimen- são do fenômeno jurídico, constituem elementos da relação jurídica que se forma e é conduzida pelo Regime de Direito Es- tatutário, intangíveis, portanto, pela norma de Direito Financei- ro. 5 in TEORIA DO FATO JURÍDICO: PLANO DA EFICÁCIA. 1ª Parte – Marcos Bernardes de Mello – 3ª Edição Revisada – São Paulo – Saraiva, 2007. pp 11-27. Assim, o momento, quero crer, permite concluir que a con- tagem do tempo de Serviço Público prestado no período de 28 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021, para além dos efeitos de ordem previdenciária, podem, enquanto supor- te fático descrito em Estatuto de Direitos, ser implantados e averbados, ainda que sem repercussões financeiras que retro- cedam à data do aperfeiçoamento do adicional, se, evidente- mente, anterior ao referido termo final do período de exceção. E além das respostas para os quesitos que informaram os pe- didos e que, nos termos regimentais, demandam nossa mani- festação, peço licença a Vossas Excelências para, na oportu- nidade, lançar outras reflexões que a dinâmica do tema ana- lisado naturalmente instiga e sugere. Faço, assim, alusão ao ano de 2022, no qual nova legislação complementar foi pro- mulgada (Lei Complementar nº 191/2022) para acrescer o § 8º ao artigo 8º da LC nº 173/20206 , tornando mais flexíveis os efeitos da não contagem de tempo de serviço para fins de adicionais, na medida que excluiu da regra transitória os Ser- vidores Púbicos Civis e Militares da Área da Saúde e da Segu- rança Pública, sempre sob o ponto de vista financeiro de tais repercussões. Ainda que tal norma tenha enfatizado que a efi- cácia do inciso IX do art. 8º da LC 173 continuava não geran- do efeitos financeiros no período de restrição, tampouco su- perveniente direito ao percebimento de atrasados, fato é que a partir de então o legislador introduziu fator de discrímen ao conferir a carreiras de Serviço Público específicas tratamento diferenciado. 6 “[...]§ 8º O disposto no inciso IX do caput deste artigo não se aplica aos servidores públicos civis e militares da área de saúde e da segurança pública da União, dos Esta- dos, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que: I - para os servidores especificados neste parágrafo, os entes fe- derados ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de rea- lizar o pagamento de novos blocos aquisitivos, cujos períodos tenham sido completados durante o tempo previsto no caput deste artigo, de anuênios, triênios, quinquênios, licençasprê- mio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a des- pesa com pessoal em decorrência da aquisição de determina- do tempo de serviço; II - os novos blocos aquisitivos dos di- reitos especificados no inciso I deste parágrafo não geram di- reito ao pagamento de atrasados, no período especificado; III - não haverá prejuízo no cômputo do período aquisitivo dos di- reitos previstos no inciso I deste parágrafo; IV - o pagamento a que se refere o inciso I deste parágrafo retornará em 1º de janeiro de 2022 [...]”. A par de a norma em tese estatuir comandos dissonantes de princípios constitucionais elementares, como o da isonomia, seu núcleo conceitual definitivamente abraça a tese que pre- serva o ato de concessão dos adicionais de tempo de Serviço Público enquanto corolários dos direitos subjetivos estatutári- os, do ponto de vista de sua intangibilidade em face da regu- lação da gestão financeira da Administração Pública que, de caráter emergencial e transitório, destina-se, como de fato se destinou, precipuamente a conter temporariamente o aumen- to da despesa no curso de sua vigência, apenas. Caminhando para a conclusão, em resumo, conta-se o tempo de período de vigência da Lei Complementar nº 173/2020, visto que o Servi- dor Público manteve íntegra sua atividade laboral nesse inter- regno de validade da legislação extraordinária. Nada se paga, entretanto, quanto a eventuais vantagens completadas nesse mesmo interregno, considerando o caráter financeiro proteti- vo estabelecido na Lei Complementar nº 173/2020, pedra an- gular da constitucionalidade de seus dispositivos. Diante de todo o exposto, concluo esta análise propondo ao E. Plená- rio as seguintes respostas aos quesitos formulados: 1) Consi- derando que a Lei Complementar Federal n° 173/2020 é uma norma de direito financeiro, excepcional e de vigência tempo- rária, segundo o Supremo Tribunal Federal, editada com a fi- nalidade específica de disciplinar situação especial decorren- te da pandemia da COVID 19, é possível a contagem do tempo de serviço prestado, no período de 27 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021 após o decurso deste lapso temporal, para todos os efeitos administrativos, com fundamento no re- gime jurídico do servidor público estadual ou municipal? RESPOSTA: Sim, é possível. A contagem do tempo de serviço prestado durante o período excepcional (a partir de 28/5/ 2020, data da publicação da lei) é medida que deflui da norma, dada a sua natureza jurídica de Direito Financeiro, conforme decidido pelo Excelso STF. Assegura-se ao Servidor a averba- ção do mesmo tempo para fins Estatutários, inclusive de adi- cionais e outras vantagens ligadas ao tempo de serviço públi- co, de acordo, portanto, com o quanto preceitua o regime ju- rídico consolidado em seu respectivo Estatuto; 2) Passado o período vedado na norma, a contagem do tempo de serviço prestado durante o período extraordinário da pandemia pode gerar consequência financeira, nos limites das regras previs- tas nos Estatutos dos Servidores? RESPOSTA: Sim. Porém, as- sumida a Lei Complementar nº 173/2020 como norma geral de Direito Financeiro, bem assim tendo em conta os limites preceituados na Lei de Responsabilidade Fiscal, assegura-se a referida contagem com efeitos integrais (administrativos/ estatutários e financeiros/patrimoniais) somente a partir do termo final do período excepcional, i.e, 1º/1/2022, vedado qualquer efeito financeiro que incida sobre o período de 28 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021. Determina-se efei- tos de pré-julgado à decisão, com a necessária e ampla divul- gação a nossos jurisdicionados. Presente na sessão a Procu- radora-Geral do Ministério Público de Contas Letícia Formoso Delsin Matuck Feres. Os autos estão disponíveis, mediante regular cadastramento, no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página www.tce.sp.gov.br. Publique-se. São Paulo, 21 de julho de 2023. SIDNEY ESTANISLAU BERALDO - PRESIDENTE RENATO MARTINS COSTA - RELATOR
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