COMISSÃO ESPECIAL DO PARECER PROFERIDO EM
PLENÁRIO DE MATÉRIA URGENTE
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 3, DE 2021
Altera os arts. 14, 27, 53, 102 e 105 da
Constituição Federal, para dispor sobre as
prerrogativas parlamentares e dá outras
providências.
Autores: Deputados CELSO SABINO
Relator: Deputado Claudio Cajado
I - RELATÓRIO
A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 3, de 2021, de
autoria Deputado Celso Sabino, dispõe sobre prerrogativas parlamentares, em
especial sobre aquilo que concerne às imunidades material e formal dos
membros do Congresso Nacional, aplicando as inovações aos Deputados
Estaduais.
Em síntese, a proposta prevê:
I) Produção de efeitos da inelegibilidade prevista no art.14,
§9º, CF/88, condicionada à observância do duplo grau
de jurisdição;
II) Impossibilidade de afastamento da imunidade material,
cabendo apenas responsabilização ético-disciplinar do
parlamentar perante a Casa Legislativa respectiva;
III) Aplicação da prerrogativa de foro de Parlamentares no
STF para crimes relacionados ao mandato;
*CD253300990000* PRLP n.3
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IV) Restrição da prisão em flagrante de parlamentar aos
casos em que a inafiançabilidade esteja prevista na
Constituição;
V) Disposições sobre a custódia do Parlamentar preso em
flagrante e sobre as medidas seguintes à audiência de
custódia;
VI) Disposições sobre medidas judiciais relacionadas ao
Parlamentar e ao exercício do mandato; e
VII) Criação de novas hipóteses de recurso ordinário ao STF
e ao STJ com o objetivo de garantir o duplo grau de
jurisdição nos processos criminais julgados
originariamente pelo STF, pelos Tribunais Superiores e
pelos Tribunais de segunda instância.
Não foram oferecidas emendas à matéria.
Em 24.2.2021, foi proferido parecer de Plenário pela então
Relatora, Deputada Margarete Coelho, pela admissibilidade da proposta na
Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, bem como pela sua
aprovação na Comissão Especial, nos termos do Substitutivo apresentado.
Em 19.8.2024, sobreveio decisão da Presidência que
determinou que "na esteira do que já se fez em situação similar, por ocasião da
apreciação da PEC n. 293, de 2004", fosse designado relator para proferir novo
parecer em Plenário.
É o relatório.
II - VOTO DO RELATOR
A proposição recebeu parecer de Plenário, em substituição à
Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, favorável à sua
admissibilidade. Em sequência, em substituição à Comissão Especial,
passamos, nesta oportunidade, para a análise do mérito, nos termos do art.
202, § 2º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
A Proposta de Emenda à Constituição, de autoria do nobre
colega Deputado Celso Sabino, dispõe sobre prerrogativas parlamentares, em
especial naquilo que concerne às imunidades material e formal dos membros
do Congresso Nacional, aplicando as inovações aos Deputados Estaduais.
De início, friso que as prerrogativas parlamentares possuem
natureza institucional e são essenciais para atividade livre e autônoma do
Poder Legislativo. Diferentemente do que se apregoa no senso comum, as
prerrogativas não podem ser confundidas com privilégios incompatíveis com o
princípio republicano. São, em verdade, garantias indispensáveis à própria
viabilidade institucional do Poder Legislativo, pilar fundamental do Estado
Democrático de Direito.
As prerrogativas institucionais atribuídas ao Poder Legislativo,
nesse sentido, em nada destoam daquelas constitucionalmente conferidas aos
Poderes Executivo e Judiciário e ao Ministério Público, como, por exemplo, a
imunidade processual, a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de
subsídios. Todas são medidas institucionais de caráter protetivo que
salvaguardam as atividades tipicamente de Estado, e a parlamentar em
específico, de eventuais ingerências, pressões e coações.
Portanto, as prerrogativas pertencem às Casas Legislativas e
os parlamentares delas se valem quando no exercício do mandato parlamentar
e em prol das atividades correlatas. Sem elas, insistimos, o representante não
teria plena autonomia para cumprir o mandato que lhe foi conferido pelo povo.
Essa interpretação teleológica das prerrogativas institucionais
está em absoluta conformidade com o entendimento doutrinário e com a
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
A título de exemplo, cito passagem do livro “Curso de Direito
Constitucional”, de autoria do Ministro Gilmar Ferreira Mendes e do ProcuradorGeral da República Paulo Gustavo Gonet:
Com a finalidade de assegurar a liberdade do representante do
povo ou do Estado-membro no Congresso Nacional, e isso
como garantia da independência do próprio parlamento e da
sua existência, a Constituição traça um conjunto de normas
que instituem prerrogativas e proibições aos congressistas [...]
A imunidade não é concebida para gerar um privilégio ao
indivíduo que por acaso esteja no desempenho de mandato
popular; tem por escopo, sim, assegurar o livre desempenho do
mandato e prevenir ameaças ao funcionamento normal do
Legislativo.1
O eminente Professor José Afonso da Silva, o
constitucionalista mais vezes citado na jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, é bastante didático ao expor a natureza e a finalidade das
prerrogativas institucionais:
São estabelecidas menos em favor do congressista que da
instituição parlamentar, como garantia de sua independência
perante outros poderes constitucionais.2
Em decisão recente, proferida por ocasião do julgamento da
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5526 (“ADI 5526”), cuja redação do
acórdão foi entregue ao Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal
Federal assim consignou seu entendimento a respeito das prerrogativas
institucionais ora em análise:
Na independência harmoniosa que rege o princípio da
Separação de Poderes, as imunidades do Legislativo, assim
como as garantias do Executivo, Judiciário e do Ministério
Público, são previsões protetivas dos Poderes e Instituições de
Estado contra influências, pressões, coações e ingerências
internas e externas e devem ser asseguradas para o equilíbrio
de um Governo Republicano e Democrático.
2. Desde a Constituição do Império até a presente Constituição
de 5 de outubro de 1988, as imunidades não dizem respeito à
figura do parlamentar, mas às funções por ele exercidas, no
intuito de preservar o Poder Legislativo de eventuais excessos
ou abusos por parte do Executivo ou Judiciário, consagrandose como garantia de sua independência perante os outros
1
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 11ª
edição. São Paulo: Saraiva, p. 957
2
SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 1ª edição. São Paulo: Malheiros
Editores, p. 418
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poderes constitucionais e mantendo sua representação
popular3
.
Registramos, ainda, por oportuno, que as prerrogativas
institucionais estão presentes em todas as Constituições brasileiras, tendo sido
tolhidas apenas em períodos autoritários. Isso demonstra que elas são
inequivocamente intrínsecas à própria democracia. A propósito, salientamos,
também, que a previsão constitucional de prerrogativas institucionais é o
padrão no direito constitucional comparado.
O Professor da Faculdade de Direito da Universidade de São
Paulo, José Levi Mello do Amaral Jr., autor de notável monografia dedicada ao
tema da inviolabilidade parlamentar, assim resume a tradição constitucional
nacional e estrangeira:
Consulta, breve que seja, ao sítio Constitute Project [...] (que
permite comparar praticamente todas as Constituições vigentes
no mundo e com razoável nível de atualização) revela que as
imunidades parlamentares, de algum modo, constam de 180
das Constituições vigentes [...] Com efeito, todas as 22
democracias estáveis consideradas possuem Constituições ou
diplomas normativos materialmente constitucionais que, sem
nenhuma exceção, ainda que em diferentes medidas, dispõem
sobre as imunidades parlamentares.
[...]
Ademais, a Constituição de 1988 e a Emenda n.35, de 2001,
são a culminância de toda uma tradição constitucional na
matéria, tradição essa iniciada com a Constituição de 1824,
passando pelas Constituições de 1934 e de 1946, até chegar à
Constituição de 1988 (aí incluída a Emenda n. 35, de 2001).
Conheceu dois hiatos bastante evidentes como as
Constituições de 1937 e de 1967, que escapam – seja pelas
3
ADI 5526, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal
Pleno, julgado em 11-10-2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-159 DIVULG 06-08-2018 PUBLIC 07-
08-2018)
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soluções que adotaram, seja pelos respectivos contextos
autoritários – daquela tradição.4
.
Esses esclarecimentos iniciais formam, portanto, as premissas
que nortearam a elaboração deste voto e do Substitutivo que o acompanha.
Com isso, passo a seguir a expor o conteúdo do Substitutivo.
O §1º do art. 53 da Constituição Federal com a redação dada
pelo Substitutivo dispõe que, além de se submeterem a julgamento perante o
Supremo Tribunal Federal desde a expedição do diploma, os Deputados e
Senadores, a qualquer tempo, somente serão alvos de medidas cautelares de
natureza pessoal ou real provenientes daquele Tribunal.
O §2º do referido artigo restaura a original redação do §1º do
art. 53, no sentido de que os membros do Congresso Nacional não poderão ser
presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem processados
criminalmente, sem prévia licença de sua Casa e o §3º que o segue § 3º
determina que a licença de que trata o § 2º deverá ser deliberada pela
respectiva Casa Legislativa, por votação secreta da maioria absoluta de seus
membros, em até noventa dias a contar do recebimento da ordem emanada
pelo Supremo Tribunal Federal.
O §4º prevê que o indeferimento do pedido de licença
suspende a prescrição enquanto durar o mandato, tal como dispunha o texto
original do §2º do art. 53 da Constituição Federal.
O §5º reestabelece a redação original do §3º do art. 53 da
Constituição Federal no sentido de que “no caso de flagrante de crime
inafiançável, os autos serão remetidos, dentro de vinte e quatro horas, à Casa
respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, resolva
sobre a prisão e autorize, ou não, a formação de culpa”.
Por fim, quanto ao art. 102 da Constituição Federal, o
Substitutivo propõe que, além das autoridades que já contavam com foro por
prerrogativa de função do Supremo Tribunal Federal, também os Presidentes
Nacionais de partidos políticos com representação no Congresso Nacional
passam a ser julgados naquela instância.
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